Circolare 1/2003 del 28/04/2003
Problematiche interpretative dell'articolo 34 della legge 27 dicembre 2002,
n.289.
Serv. P.U.E.L. Roma,
Prot. 15700/
Circolare n. 1/2003
AI PREFETTI DELLA REPUBBLICA
LORO SEDI
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO
PER LA PROVINCIA DI TRENTO
TRENTO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO PER LA PROVINCIA DI BOLZANO
BOLZANO
AL PRESIDENTE DELLA REGIONE
AUTONOMA DELLA VALLE D’AOSTA
AOSTA
e, p. c.; ALLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI
MINISTRI
DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE
PUBBLICA
ROMA
AL MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA
GENERALE DELLO STATO
ROMA
ALL’A.N.C.I.
ROMA
ALL’U.P.I.
ROMA
ALL’U.N.C.E.M.
ROMA
OGGETTO: problematiche interpretative dell’articolo 34 della legge 27 dicembre
2002, n.289.
L’articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, disciplina, tra l’altro,
la rideterminazione degli organici e le assunzioni di personale negli enti
locali. In particolare, l’ultima parte del comma 10, al fine di introdurre una
disciplina parzialmente diversa da quella delle altre pubbliche amministrazioni,
precisa che "per le regioni e le autonomie locali ….. si applicano le
disposizioni di cui al comma 11". Quest’ultima disposizione ha come snodo
fondamentale, ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, l’emanazione di decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri (previo accordo tra Governo, regioni ed
autonomie locali da concludere in sede di Conferenza Unificata) con cui
"sono fissati per le province e i comuni con popolazione superiore a 5000
abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per
l’anno 2002, per gli altri enti locali, e per gli enti del Servizio sanitario
nazionale, criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l’anno
2003". Agli stessi decreti è, altresì, demandata la definizione
dell’ambito applicativo, per le autonomie locali, delle disposizioni di cui ai
commi 1, 2 e 3 dello stesso articolo 34, relative alla rideterminazione degli
organici degli enti.
Tutto ciò premesso, in considerazione delle numerose richieste di parere
formulate da amministrazioni locali, l’applicazione delle richiamate
disposizioni ha formato oggetto, parallelamente all’attività preparatoria dei
previsti decreti, di esame congiunto con i rappresentanti del Dipartimento della
Funzione Pubblica, del Ministero dell’Economia e delle Finanze,
dell’A.N.C.I., dell’U.P.I. e dell’U.N.C.E.M.. Si ritiene opportuno fornire
le risultanze dei predetti incontri allo scopo di offrire agli enti locali un
utile orientamento nella analisi delle problematiche relative alla materia.
La legge finanziaria detta una disciplina sostanzialmente diversificata fra gli
enti che hanno rispettato per l’anno 2002 le regole del patto di stabilità
interno e quelli che non lo hanno fatto. Conseguentemente, è ribadita la
sostanziale diversità tra enti che sono obbligati a rispettare il patto di
stabilità ed enti esonerati.
Come sopra detto, saranno i sopracitati D.P.C.M. a fissare, per le province e i
comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti che abbiano rispettato le
regole del patto di stabilità interno per l’anno 2002 e per gli altri enti
locali, i criteri e i limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per
l’anno 2003.
Per le assunzioni a tempo indeterminato è in ogni caso fatto salvo, ai sensi
del secondo periodo dello stesso comma 11, il ricorso alle procedure di mobilità
volontaria, nei limiti della pianta organica provvisoria o eventualmente
ridefinita. Per tale forma assunzionale, pertanto, non esistono limitazioni, se
non per gli enti che non hanno rispettato nell’anno 2002 le disposizioni del
patto di stabilità, per i quali la facoltà di acquisizione del personale
mediante mobilità è esercitabile nei limiti previsti dall’articolo 19 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448. Tale facoltà è esercitabile anche se non sono
stati ancora emanati i D.P.C.M. previsti dallo stesso comma 11.
In merito deve, peraltro, rilevarsi che l’articolo 7 della legge 16 gennaio
2003, n. 3, pubblicata sulla G.U. n.15 del 20 gennaio 2003, ha introdotto nel
decreto legislativo n.165/2001 l’articolo 34-bis, il quale prevede che le
pubbliche amministrazioni, prima di avviare le procedure di assunzione di
personale a tempo indeterminato, devono inviare una comunicazione, recante gli
elementi conoscitivi relativi al concorso da bandire, agli enti di cui
all’articolo 34, commi 2 e 3, del medesimo decreto legislativo n. 165/2001.
Conseguentemente, gli enti locali dovranno inviare tale comunicazione alle
strutture regionali e provinciali alle quali sono stati conferiti, a norma del
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n.469, funzioni e compiti in materia di
collocamento e politiche attive del lavoro. La comunicazione è necessaria al
fine di provvedere, entro 15 giorni dalla comunicazione, all’assegnazione del
personale collocato in disponibilità. Le pubbliche amministrazioni possono
procedere all’avvio delle procedure concorsuali decorsi due mesi dalla
sopracitata comunicazione. Il predetto articolo 34-bis, così come peraltro
precisato nella circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 1440/9/SP
del 17 marzo 2003, non si riferisce alle ipotesi di mobilità volontaria
disciplinate dall’articolo 30 del d. lgs. n.165/2001 e dai contratti
collettivi.
I singoli enti locali in caso di assunzioni di personale dovranno
autocertificare il rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità
interno per l’anno 2002. Si ritiene che tale potere certificativo faccia capo
al responsabile degli uffici finanziari dell’ente.
Fino all’emanazione dei precitati D.P.C.M. si applicano le disposizioni di cui
al comma 4 dello stesso articolo 34. Ne deriva che, fino all’emanazione degli
stessi, per i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti e per le province
che hanno rispettato il patto di stabilità per l’anno 2002, nonché per gli
altri enti locali, è fatto divieto di procedere ad assunzioni a tempo
indeterminato, fatte salve le assunzioni di personale relative a figure
professionali non fungibili la cui consistenza non sia superiore all’unità,
nonché quelle relative alle categorie protette.
Nei confronti delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5000
abitanti che non hanno rispettato per l’anno 2002 le regole del patto di
stabilità interno, limitatamente alle assunzioni a tempo indeterminato, rimane
– come detto - confermata la disciplina prevista dall’articolo 19 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448. Per le relative problematiche interpretative si
richiama la circolare di questa Amministrazione n.1/2002 del 4 marzo 2002 (in
G.U. n.72 del 26 marzo 2002) .
Sono in ogni caso consentite, anche per gli enti che non hanno rispettato il
patto di stabilità per l’anno 2002, previa autocertificazione degli enti a
cura del responsabile dell’ufficio finanziario dell’ente, le assunzioni
connesse al passaggio di funzioni e competenze agli enti locali, limitatamente
alle ipotesi in cui il relativo onere sia interamente coperto dai trasferimenti
erariali compensativi della mancata assegnazione di personale. Tale facoltà è,
altresì, esercitabile, con le suindicate limitazioni, anche nelle ipotesi in
cui il relativo trasferimento di fondi sia stato posto a carico della regione.
Con i predetti D.P.C.M. sarà, altresì, definito per le autonomie locali
"l’ambito applicativo" dei commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo 34.
Dette disposizioni per la generalità delle pubbliche amministrazioni (ad
eccezione dei comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti) prevedono
l’obbligo della rideterminazione delle dotazioni organiche sulla base dei
principi dettati dal decreto legislativo n.165/2001. Fino al perfezionamento dei
provvedimenti di rideterminazione, le dotazioni organiche sono provvisoriamente
fissate, mediante specifico atto ricognitivo, in misura pari ai posti coperti al
31.12.2002, tenuto conto anche dei posti per i quali alla stessa data risultino
in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di
riqualificazione del personale.
Il comma 12 dello stesso articolo 34, stabilisce che i termini di validità
delle graduatorie per le assunzioni, presso le amministrazioni pubbliche che per
l’anno 2003 sono sottoposte a limitazioni delle assunzioni di personale, sono
prorogati di un anno. Pertanto, la vigenza triennale delle graduatorie, prevista
dal comma 4 dell’articolo 91 del decreto legislativo n.267/2000, diviene
quadriennale per gli enti per i quali la legge finanziaria 2003 ha posto dei
vincoli assunzionali .
Per le assunzioni a tempo determinato, nessun limite è posto relativamente ai
comuni inferiori ai 5000 abitanti, ai comuni con popolazione superiore ai 5000
abitanti e alle province che hanno rispettato il patto di stabilità, ai
consorzi, alle comunità montane, alle comunità isolane e alle unioni di
comuni.
Ai sensi del comma 13 dell’articolo 34, relativamente alle assunzioni di
personale a tempo determinato, sono poste delle limitazioni a carico delle
province e dei comuni che, pur essendovi tenuti, non hanno rispettato il patto
di stabilità per l’anno 2002. Tali enti, per l’anno 2003, possono procedere
ad assunzioni di personale a tempo determinato o con convenzioni o alla stipula
di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 90%
della spesa media annua sostenuta nel triennio 1999-2001. Viene pertanto,
abbattuta del 10% la spesa sostenuta dagli enti ai predetti fini. Si ritiene
opportuno precisare come la predetta limitazione di spesa sia da riferire
cumulativamente alle tre tipologie di personale e non separatamente a ciascuna
di esse. Ciò allo scopo di lasciare alle singole amministrazioni la
discrezionalità nella gestione di tale personale, onde far fronte in modo
ottimale alle mutevoli e contingenti esigenze di servizio. In tale calcolo non
va computata la spesa sostenuta ai sensi dell’articolo 108 del T.U.E.L.,
finalizzata all’inserimento negli enti della figura del direttore generale.
Per quel che concerne le spese relative alle assunzioni temporanee, alle
convenzioni e alle collaborazioni coordinate e continuative, attuative di
progetti finanziati da fondi statali, regionali o comunitari, si ritiene che, ai
fini in questione, per l’anno in corso, possa escludersi dal computo la quota
parte di spesa sostenuta con finanziamenti esterni espressamente finalizzati ad
assunzioni.
Peraltro, anche in tal caso, le spese con identica copertura finanziaria
sostenute nel triennio precedente non dovranno essere prese in considerazione ai
fini del calcolo della spesa media annua sostenuta nello stesso triennio.
In merito, deve, altresì, rilevarsi come non costituisca spesa per il
personale, e pertanto non può essere considerata rilevante ai fini della
determinazione dei limiti assunzionali, quella relativa alle assunzioni di cui
ai commi 1 e 2 dell’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n.267, nonché quella concernente le assunzioni per la copertura, a tempo
determinato, dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche
dirigenziali o di alta specializzazione; detta spesa, ai sensi del comma 3 dello
stesso articolo 110, non va computata tra i costi del personale. Parimenti non
va considerata la spesa relativa alle assunzioni interinali di cui
all’articolo 2 del C.C.N.L. del 14 settembre 2000.
Sono escluse dalle predette limitazioni sulle assunzioni a termine, ai sensi del
successivo comma 17, "le assunzioni di personale delle polizie municipali
nel rispetto del patto di stabilità e dei bilanci comunali, ferme restando le
piante organiche stabilite dalle regioni". Deve premettersi che la norma è
applicabile solo a quegli enti che non hanno rispettato nell’anno 2002 il
patto di stabilità. Pertanto, la stessa deve interpretarsi nel senso che le
assunzioni che gli enti andranno ad effettuare a tal fine non devono in alcun
caso comportare l’inosservanza del patto di stabilità per l’anno 2003,
mentre la relativa spesa deve trovare piena copertura nel bilancio dell’ente.
Ferma restando la competenza dei comuni alla determinazione degli organici della
polizia municipale, devono essere rispettati gli eventuali parametri dettati
dalle regioni ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge 7 marzo 1986,
n.65 (le regioni, possono "stabilire le norme generali per la istituzione
del servizio tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i
comuni"). Solo a tali condizioni risulta possibile derogare al limite di
spesa posto dal precedente comma 13.
Il comma 18, anch’esso applicabile agli enti locali, prevede che le procedure
di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di
formazione e lavoro scaduti nell’anno 2002 o che scadranno nell’anno 2003
sono sospese fino al 31 dicembre 2003. Risulta possibile, pertanto, ai sensi
dello stesso comma, prorogare fino al 31 dicembre 2003 i rapporti in essere (già
instaurati al 1.1.2003, data di entrata in vigore della finanziaria), al fine di
assicurare la continuità dei rapporti esistenti. Ovviamente il personale
destinatario della disposizione in questione è esclusivamente quello che ha
concluso o che concluderà, nel corso del 2003, con esito favorevole, il corso
di formazione e lavoro e non tutto il personale con cui è stato stipulato il
contratto. Si precisa, altresì, che i requisiti richiesti per le procedure di
riconversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, dei contratti di
formazione e lavoro debbono essere considerati al momento della scadenza del
contratto a tempo determinato e non al momento della futura trasformazione.
Peraltro, la spesa relativa allo stesso personale non concorre a determinare il
tetto di quella di cui al comma 13, riguardando una particolare categoria,
destinata alla sistemazione in ruolo, in quanto assunta ab origine nel quadro
della programmazione del fabbisogno di personale.
Per completezza, si segnala, altresì, il disposto dell’articolo 50, comma 5,
della stessa legge n.289/2002, che ha reso applicabile, nel rispetto delle
disposizioni relative al patto di stabilità, anche per l’anno 2003, la
preesistente normativa in tema di stabilizzazione dei lavoratori socialmente
utili.
Nel rappresentare l’opportunità che le note esplicative che precedono vengano
portate, per ogni utile contributo, all’attenzione degli enti locali,
rientranti nelle rispettive circoscrizioni, si richiama la particolare
attenzione sulle disposizioni recate dal comma 18 dell’articolo 29 della legge
in oggetto, in materia di patto di stabilità interno per gli enti territoriali
siti nelle regioni a statuto speciale.
IL CAPO DIPARTMENTO
( Malinconico )