Circolare 1/2003 del 28/04/2003
Problematiche interpretative dell'articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n.289.




Prot. 15700/ Circolare n. 1/2003

AI PREFETTI DELLA REPUBBLICA
LORO SEDI
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO
PER LA PROVINCIA DI TRENTO
TRENTO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO PER LA PROVINCIA DI BOLZANO
BOLZANO
AL PRESIDENTE DELLA REGIONE
AUTONOMA DELLA VALLE D'AOSTA
AOSTA

e, p. c.; ALLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI
MINISTRI
DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE
PUBBLICA
ROMA
AL MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA
GENERALE DELLO STATO
ROMA
ALL'A.N.C.I.
ROMA
ALL'U.P.I.
ROMA
ALL'U.N.C.E.M.
ROMA


OGGETTO: problematiche interpretative dell'articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n.289.


L'articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, disciplina, tra l'altro, la rideterminazione degli organici e le assunzioni di personale negli enti locali. In particolare, l'ultima parte del comma 10, al fine di introdurre una disciplina parzialmente diversa da quella delle altre pubbliche amministrazioni, precisa che "per le regioni e le autonomie locali ….. si applicano le disposizioni di cui al comma 11". Quest'ultima disposizione ha come snodo fondamentale, ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, l'emanazione di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (previo accordo tra Governo, regioni ed autonomie locali da concludere in sede di Conferenza Unificata) con cui "sono fissati per le province e i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, per gli altri enti locali, e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003". Agli stessi decreti è, altresì, demandata la definizione dell'ambito applicativo, per le autonomie locali, delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dello stesso articolo 34, relative alla rideterminazione degli organici degli enti.
Tutto ciò premesso, in considerazione delle numerose richieste di parere formulate da amministrazioni locali, l'applicazione delle richiamate disposizioni ha formato oggetto, parallelamente all'attività preparatoria dei previsti decreti, di esame congiunto con i rappresentanti del Dipartimento della Funzione Pubblica, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, dell'A.N.C.I., dell'U.P.I. e dell'U.N.C.E.M.. Si ritiene opportuno fornire le risultanze dei predetti incontri allo scopo di offrire agli enti locali un utile orientamento nella analisi delle problematiche relative alla materia.
La legge finanziaria detta una disciplina sostanzialmente diversificata fra gli enti che hanno rispettato per l'anno 2002 le regole del patto di stabilità interno e quelli che non lo hanno fatto. Conseguentemente, è ribadita la sostanziale diversità tra enti che sono obbligati a rispettare il patto di stabilità ed enti esonerati.
Come sopra detto, saranno i sopracitati D.P.C.M. a fissare, per le province e i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002 e per gli altri enti locali, i criteri e i limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003.
Per le assunzioni a tempo indeterminato è in ogni caso fatto salvo, ai sensi del secondo periodo dello stesso comma 11, il ricorso alle procedure di mobilità volontaria, nei limiti della pianta organica provvisoria o eventualmente ridefinita. Per tale forma assunzionale, pertanto, non esistono limitazioni, se non per gli enti che non hanno rispettato nell'anno 2002 le disposizioni del patto di stabilità, per i quali la facoltà di acquisizione del personale mediante mobilità è esercitabile nei limiti previsti dall'articolo 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Tale facoltà è esercitabile anche se non sono stati ancora emanati i D.P.C.M. previsti dallo stesso comma 11.
In merito deve, peraltro, rilevarsi che l'articolo 7 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, pubblicata sulla G.U. n.15 del 20 gennaio 2003, ha introdotto nel decreto legislativo n.165/2001 l'articolo 34-bis, il quale prevede che le pubbliche amministrazioni, prima di avviare le procedure di assunzione di personale a tempo indeterminato, devono inviare una comunicazione, recante gli elementi conoscitivi relativi al concorso da bandire, agli enti di cui all'articolo 34, commi 2 e 3, del medesimo decreto legislativo n. 165/2001. Conseguentemente, gli enti locali dovranno inviare tale comunicazione alle strutture regionali e provinciali alle quali sono stati conferiti, a norma del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n.469, funzioni e compiti in materia di collocamento e politiche attive del lavoro. La comunicazione è necessaria al fine di provvedere, entro 15 giorni dalla comunicazione, all'assegnazione del personale collocato in disponibilità. Le pubbliche amministrazioni possono procedere all'avvio delle procedure concorsuali decorsi due mesi dalla sopracitata comunicazione. Il predetto articolo 34-bis, così come peraltro precisato nella circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 1440/9/SP del 17 marzo 2003, non si riferisce alle ipotesi di mobilità volontaria disciplinate dall'articolo 30 del d. lgs. n.165/2001 e dai contratti collettivi.
I singoli enti locali in caso di assunzioni di personale dovranno autocertificare il rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità interno per l'anno 2002. Si ritiene che tale potere certificativo faccia capo al responsabile degli uffici finanziari dell'ente.
Fino all'emanazione dei precitati D.P.C.M. si applicano le disposizioni di cui al comma 4 dello stesso articolo 34. Ne deriva che, fino all'emanazione degli stessi, per i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti e per le province che hanno rispettato il patto di stabilità per l'anno 2002, nonché per gli altri enti locali, è fatto divieto di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, fatte salve le assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la cui consistenza non sia superiore all'unità, nonché quelle relative alle categorie protette.
Nei confronti delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti che non hanno rispettato per l'anno 2002 le regole del patto di stabilità interno, limitatamente alle assunzioni a tempo indeterminato, rimane - come detto - confermata la disciplina prevista dall'articolo 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Per le relative problematiche interpretative si richiama la circolare di questa Amministrazione n.1/2002 del 4 marzo 2002 (in G.U. n.72 del 26 marzo 2002) .
Sono in ogni caso consentite, anche per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità per l'anno 2002, previa autocertificazione degli enti a cura del responsabile dell'ufficio finanziario dell'ente, le assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze agli enti locali, limitatamente alle ipotesi in cui il relativo onere sia interamente coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione di personale. Tale facoltà è, altresì, esercitabile, con le suindicate limitazioni, anche nelle ipotesi in cui il relativo trasferimento di fondi sia stato posto a carico della regione.
Con i predetti D.P.C.M. sarà, altresì, definito per le autonomie locali "l'ambito applicativo" dei commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo 34. Dette disposizioni per la generalità delle pubbliche amministrazioni (ad eccezione dei comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti) prevedono l'obbligo della rideterminazione delle dotazioni organiche sulla base dei principi dettati dal decreto legislativo n.165/2001. Fino al perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione, le dotazioni organiche sono provvisoriamente fissate, mediante specifico atto ricognitivo, in misura pari ai posti coperti al 31.12.2002, tenuto conto anche dei posti per i quali alla stessa data risultino in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale.
Il comma 12 dello stesso articolo 34, stabilisce che i termini di validità delle graduatorie per le assunzioni, presso le amministrazioni pubbliche che per l'anno 2003 sono sottoposte a limitazioni delle assunzioni di personale, sono prorogati di un anno. Pertanto, la vigenza triennale delle graduatorie, prevista dal comma 4 dell'articolo 91 del decreto legislativo n.267/2000, diviene quadriennale per gli enti per i quali la legge finanziaria 2003 ha posto dei vincoli assunzionali .
Per le assunzioni a tempo determinato, nessun limite è posto relativamente ai comuni inferiori ai 5000 abitanti, ai comuni con popolazione superiore ai 5000 abitanti e alle province che hanno rispettato il patto di stabilità, ai consorzi, alle comunità montane, alle comunità isolane e alle unioni di comuni.
Ai sensi del comma 13 dell'articolo 34, relativamente alle assunzioni di personale a tempo determinato, sono poste delle limitazioni a carico delle province e dei comuni che, pur essendovi tenuti, non hanno rispettato il patto di stabilità per l'anno 2002. Tali enti, per l'anno 2003, possono procedere ad assunzioni di personale a tempo determinato o con convenzioni o alla stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 90% della spesa media annua sostenuta nel triennio 1999-2001. Viene pertanto, abbattuta del 10% la spesa sostenuta dagli enti ai predetti fini. Si ritiene opportuno precisare come la predetta limitazione di spesa sia da riferire cumulativamente alle tre tipologie di personale e non separatamente a ciascuna di esse. Ciò allo scopo di lasciare alle singole amministrazioni la discrezionalità nella gestione di tale personale, onde far fronte in modo ottimale alle mutevoli e contingenti esigenze di servizio. In tale calcolo non va computata la spesa sostenuta ai sensi dell'articolo 108 del T.U.E.L., finalizzata all'inserimento negli enti della figura del direttore generale. Per quel che concerne le spese relative alle assunzioni temporanee, alle convenzioni e alle collaborazioni coordinate e continuative, attuative di progetti finanziati da fondi statali, regionali o comunitari, si ritiene che, ai fini in questione, per l'anno in corso, possa escludersi dal computo la quota parte di spesa sostenuta con finanziamenti esterni espressamente finalizzati ad assunzioni.
Peraltro, anche in tal caso, le spese con identica copertura finanziaria sostenute nel triennio precedente non dovranno essere prese in considerazione ai fini del calcolo della spesa media annua sostenuta nello stesso triennio.
In merito, deve, altresì, rilevarsi come non costituisca spesa per il personale, e pertanto non può essere considerata rilevante ai fini della determinazione dei limiti assunzionali, quella relativa alle assunzioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, nonché quella concernente le assunzioni per la copertura, a tempo determinato, dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione; detta spesa, ai sensi del comma 3 dello stesso articolo 110, non va computata tra i costi del personale. Parimenti non va considerata la spesa relativa alle assunzioni interinali di cui all'articolo 2 del C.C.N.L. del 14 settembre 2000.
Sono escluse dalle predette limitazioni sulle assunzioni a termine, ai sensi del successivo comma 17, "le assunzioni di personale delle polizie municipali nel rispetto del patto di stabilità e dei bilanci comunali, ferme restando le piante organiche stabilite dalle regioni". Deve premettersi che la norma è applicabile solo a quegli enti che non hanno rispettato nell'anno 2002 il patto di stabilità. Pertanto, la stessa deve interpretarsi nel senso che le assunzioni che gli enti andranno ad effettuare a tal fine non devono in alcun caso comportare l'inosservanza del patto di stabilità per l'anno 2003, mentre la relativa spesa deve trovare piena copertura nel bilancio dell'ente. Ferma restando la competenza dei comuni alla determinazione degli organici della polizia municipale, devono essere rispettati gli eventuali parametri dettati dalle regioni ai sensi dell'articolo 6, comma 2, della legge 7 marzo 1986, n.65 (le regioni, possono "stabilire le norme generali per la istituzione del servizio tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i comuni"). Solo a tali condizioni risulta possibile derogare al limite di spesa posto dal precedente comma 13.
Il comma 18, anch'esso applicabile agli enti locali, prevede che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro scaduti nell'anno 2002 o che scadranno nell'anno 2003 sono sospese fino al 31 dicembre 2003. Risulta possibile, pertanto, ai sensi dello stesso comma, prorogare fino al 31 dicembre 2003 i rapporti in essere (già instaurati al 1.1.2003, data di entrata in vigore della finanziaria), al fine di assicurare la continuità dei rapporti esistenti. Ovviamente il personale destinatario della disposizione in questione è esclusivamente quello che ha concluso o che concluderà, nel corso del 2003, con esito favorevole, il corso di formazione e lavoro e non tutto il personale con cui è stato stipulato il contratto. Si precisa, altresì, che i requisiti richiesti per le procedure di riconversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, dei contratti di formazione e lavoro debbono essere considerati al momento della scadenza del contratto a tempo determinato e non al momento della futura trasformazione. Peraltro, la spesa relativa allo stesso personale non concorre a determinare il tetto di quella di cui al comma 13, riguardando una particolare categoria, destinata alla sistemazione in ruolo, in quanto assunta ab origine nel quadro della programmazione del fabbisogno di personale.
Per completezza, si segnala, altresì, il disposto dell'articolo 50, comma 5, della stessa legge n.289/2002, che ha reso applicabile, nel rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità, anche per l'anno 2003, la preesistente normativa in tema di stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili.
Nel rappresentare l'opportunità che le note esplicative che precedono vengano portate, per ogni utile contributo, all'attenzione degli enti locali, rientranti nelle rispettive circoscrizioni, si richiama la particolare attenzione sulle disposizioni recate dal comma 18 dell'articolo 29 della legge in oggetto, in materia di patto di stabilità interno per gli enti territoriali siti nelle regioni a statuto speciale.


IL CAPO DIPARTMENTO
( Malinconico )