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Il passaggio della giurisdizione al giudice ordinario in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni

 

Il progetto di riforma della disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni  ha avuto inizio nel corso degli anni ’90 sotto la spinta di innovative correnti di pensiero,  fortemente voluto dalle associazioni sindacali, viene reso completamente operativo con l’emanazione dei decreti legislativi n. 80 /1998 e 387 /1998 che hanno integrato le modifiche del decreto legislativo n.2 9 /1993.

Il complesso sistema normativo che ne scaturisce si muove verso obbiettivi espliciti e ..” diretti al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della spesa  per il settore del pubblico impiego , al miglioramento dell’efficienza e della produttività  e a completare l’integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato e la conseguente estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del Codice Civile e delle leggi sui rapporti di lavoro privato nell’impresa..”

Due sono i principi che entrano di forza nel nuovo rapporto di lavoro che si va a costituire: netta separazione tra momento organizzativo  della pubblica amministrazione e momento di gestione dei rapporti di lavoro dei dipendenti.

In tale ottica l’Amministrazione Pubblica opera autoritativamente con atti funzionalizzati solo nell’ambito organizzativo , mentre la gestione dei rapporti di lavoro viene attuata in posizione paritaria con atti non più amministrativi ma emessi dall’amministrazione in qualità di datore di lavoro .

Pur non negando che le suddette sfere di azione si mantengono in posizione di connessione il rapporto di lavoro viene a mantenere una intima natura privatistica.

Complementare  a tale ristrutturazione nella disciplina dei rapporti risulta l’affidamento delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti  alla giurisdizione del giudice ordinario. L’aver sottoposto il lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione ad una normativa di carattere privatistico qualificando gli atti di gestione del rapporto come atti di diritto privato e non più come atti organizzativi di carattere pubblicistico  ha comportato lo spostamento di competenze dal giudice amministrativo al giudice ordinario. 

In proposito occorre puntualizzare un aspetto: a differenza di quanto è avvenuto in relazione agli enti  pubblici economici per i quali la devoluzione al Giudice Ordinario. delle controversie con il personale ha fatto seguito alla privatizzazione dell’Ente datore di lavoro , la privatizzazione del pubblico impiego non ha in alcun modo influito sulla natura e soprattutto sulla funzione pubblica del datore di lavoro che rimane tale a tutti gli effetti.

Circa la tempistica di detta assimilazione occorre individuare l’art. 45 D.Lgs. 80/1998 titolato .. Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione  nelle controversie  di lavoro  e di giurisdizione amministrativa ..” ora confluito nell’art. 7 D.Lgs n.165/2001 che ha formalmente previsto la devoluzione al Giudice Ordinario delle controversie  inerenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998.

Sono state inoltre introdotte delle significative novità quali:

1)     la necessità dell’accertamento dell’efficacia , validità e corretta interpretazione dei contratti collettivi,

2)   L’obbligatorietà della procedura di conciliazione prima del ricorso giurisdizionale,

3)    L’introduzione di apposite strutture finalizzate a gestire il contenzioso in un’ottica stragiudiziale della composizione delle liti, consentendo alle amministrazioni di stare in giudizio attraverso propri dipendenti con aperta massimizzazione di possibili e aperti contraddittori tra le parti.

 

Il nuovo ruolo del sindacato nel contenzioso 

La riforma del pubblico impiego ha valorizzato il ruolo inerente alla gestione del contenzioso rendendo minimale il ricorso alla magistratura con l’introduzione di strumenti deflativi del contenzioso pubblico.

Dobbiamo ricordare che se uno dei compiti istituzionali del sindacato è la tutela individuale del lavoratore  di certo perdersi negli annosi ritardi dei vecchi ricorsi non aiuta ad una celere e puntuale definizione delle questioni soggettive.

La privatizzazione del rapporto di lavoro ha imposto un passaggio naturale ovvero il transitare della competenza nel giudizio da strutture pseudo pubbliche, T.A.R. Consiglio di Stato, Ricorsi Amministrativi, al Giudice Ordinario ovvero alla Magistratura “ dei privati “.

Questo processo di cambiamento ha imposto al sindacato una riorganizzazione volta in primo luogo ad individuare i cambiamenti del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, i nuovi orientamenti recepiti nei contratti collettivi di lavoro ed i problemi interpretativi ed applicativi conseguenti,  in secondo luogo ad organizzare veri e propri uffici vertenze nei singoli comprensori anche con possibilità di coordinamento tra i diversi comprensori .

L’accesso alla normativa di riferimento, le impostazioni contrattuali diventano, in tale ottica, competenza diretta della struttura sindacale che entra nel merito degli orientamenti   e della gestione che di tali orientamenti si compie nelle strutture dove il lavoro pubblico si esplica.     

 

Il tentativo obbligatorio di conciliazione e l’arbitrato 

La riforma del pubblico impiego ha comportato grazie al cambiamento della giurisdizione la necessità di creare strumenti diretti a realizzare un filtro rispetto alle molteplici questioni che si andavano a porre davanti ai Tribunali del Lavoro.

Il decreto legislativo 29/1993   da cui, come abbiamo avuto modo di dire,  deriva   tutta la riforma del pubblico impiego prevede due forme alternative di tentativo di conciliazione: 

1)     davanti al collegio di conciliazione presso l’ufficio provinciale del lavoro;

2)   procedure di conciliazione previste dai contratti collettivi. 

Allo stato attuale i contratti non hanno ancora disciplinato le procedure di conciliazione ed arbitrato, rimane, pertanto esperibile il tentativo obbligatorio di conciliazione così come individuato dall’ art.  69 D.Lgs 29/1993 novellato dall’art. 31 D.lgs. 80/1998 ed infine recepito all’art. 65 del D.Lgs.165/2001  che lo ha reso  obbligatorio sia per  le controversie di tipo privatistico ( art. 410 c.p.c. ) sia per quelle inerenti ai rapporti alle dipendenze della P.A. 

Prima di individuare gli elementi essenziali del tentativo di conciliazione ritengo opportuno richiamare l’attenzione sul ruolo nuovo e di maggior dettaglio che la dirigenza deve svolgere in ordine alla fattibilità di gestire il contenzioso in via stragiudiziale su questioni che in precedenza potevano essere gestite solo davanti al Giudice ordinario. 

Il tentativo di conciliazione ha un contenuto individuale il cui esito produce, cioè effetti per le sole parti convenute nella singola conciliazione ed  è causa di procedibilità per la eventuale proposizione della questione al giudice del lavoro o all’arbitro unico in funzione di conciliatore di cui avremo modo di parlare successivamente.

A seguito dell’istanza proposta a carico del singolo lavoratore viene insediato, presso la direzione provinciale del lavoro competente per territorio il Collegio di Conciliazioni strutturato con un collegio ristretto di cui fanno parte il Direttore dell’Ufficio del lavoro o un suo delegato, la parte sindacale  e la parte pubblica con la funzione di seguire il dibattimento e formulare eventuali proposte mediatorie su cui  decide a maggioranza .  Quindi il lavoratore o un suo rappresentante che può essere un legale o un rappresentante sindacale ed infine un rappresentante dell’Amministrazione per un totale di 5 componenti.

La richiesta del procedimento potrà essere integrata con documentazioni o atti ritenuti utili alla fase dibattimentale . I soggetti che si fronteggiano nella sede conciliativa dovranno essere dotati del “ potere di conciliare “ ovvero della capacità di individuare la sfera d’azione, i margini del confronto di merito del contendere.

Al termine, il collegio formula un processo verbale di accoglimento della richiesta , di rigetto della stessa o sospensivo in ordine alla necessità di acquisire nuovi elementi.Il processo verbale dovrà essere sottoscritto dalle parti a pena di nullità.

Dalla proposizione dell’istanza di conciliazione deriva la sospensione di ogni termine decadenziale, in difetto  del quale si potrebbe verificare l’anomala situazione di un espletamento del termine in corso d’opera.

La domanda innanzi al Giudice Ordinario. sarà procedibile trascorsi 90 giorni dalla proposizione della conciliazione . Allorquando il giudice verifichi che il ricorso è stato presentato prima dei 90 giorni sospende il giudizio e fissa il termine perentorio di 60 giorni per iniziare la procedura conciliativa che come abbiamo detto, è condizione di procedibilità dell’azione giudiziaria. 

 Arbitrato: un rito alternativo al Giudice Ordinario 

Per quanto riguarda il ricorso all’arbitrato occorre precisare che questo istituto non ha ancora travato ,nel nostro territorio, una compiuta applicazione.

Esso si configura come un rito del tutto alternativo al giudice del lavoro ciò comporta la facoltà per il lavoratore di scegliere la via che ritiene adatta che in tale sede dovrà essere adeguatamente assistito dall’Organizzazione Sindacale.

In ordine ai criteri di scelta non si può prescindere dall’evidenziare alcuni aspetti:

a)    la celerità dell’intero procedimento rispetto ai tempi presunti della giustizia ordinaria;

b)   la possibilità di effetturare la stessa conciliazione sia davanti al collegio di conciliazione presso la Direzione Provinciale del Lavoro competente per territorio che avanti all’arbitro in funzione di conciliatore;

c)    la possibilità di esibire testi e documenti  in aggiunta a quelli che hanno dato origine alla controversia;

d)   la possibilità di rifiutare l’arbitro in alcuni casi specifici previsti dall’accordo ed in particolare quando vi siano rapporti di parentela o affinità entro il quarto grado con l’altra parte o motivi non sindacabili di incompatibilità personale. Occorre puntualizzare che due rifiuti consecutivi comportano la rinuncia automatica del lavoratore alla procedura arbitrale , fermo restando la possibilità di adire il giudice ordinario;

e)     costi più contenuti rispetto ad una normale causa di lavoro , sia in riferimento all’indennità prevista per l’arbitro, sia in quanto in difesa e/o rappresentanza del lavoratore non necessariamente dovrà esserci un avvocato infatti sia in fase di conciliazione obbligatoria che in sede di successivo arbitrato è più confacente la presenza del rappresentante sindacale di categoria .

f)      la possibilità di svolgere la conciliazione o l’arbitrato nel luogo di lavoro

g)    la possibilità di scegliere l’arbitro di comune accordo con l’amministrazione anche al di fuori della lista regionale ferma restando la presenza di eventuali requisiti richiesti.  

Circa la procedura è bene precisare che nel caso di mancato accordo sulla designazione dell’arbitro entro 10 giorni le parti dovranno congiuntamente far pervenire presso la camera arbitrale stabile la richiesta circa l’estrazione a sorte dell’arbitro che deve avvenire sempre nell’arco degli stessi 10 giorni, la richiesta di estrazione può essere effettuata anche oralmente ferma restando la presenza di entrambe le parti .

La lista degli arbitri designabili è depositata presso ogni Direzione Regionale del Lavoro, presso la quale verrà istaurata la procedura arbitrale non appena la parte, entro 5 giorni avrà accettato formalmente l’arbitro con conseguente sottoscrizione del verbale. 

Scelto l’arbitro secondo le modalità sopra descritte e verificata l’accettazione con conseguente deposito della stessa alla camera arbitrale , le parti possono accordarsi affinché l’arbitrato si svolga presso la camera arbitrale stabile, in tale sede dovranno depositare gli atti .

In alternativa l’arbitrato si può svolgere presso l’amministrazione a cui appartiene il dipendente .In tal caso si dovrà concordare con l’amministrazione un locale idoneo con conseguente obbligo di avviso alla camera arbitrale stabile della scelta di effettuare l’arbitrato presso l’amministrazione
 

Il procedimento di interpretazione, validità ed efficacia dei contratti collettivi. 

Oltre a parlare di strumenti deflativi del contenzioso, ci sembra opportuno soffermarci anche sul procedimento di interpretazione dei contratti collettivi di lavoro che oltre a dare risposte su questioni ipoteticamente pregiudiziali risponde al fine di evitare che su una questione di rilievo contrattuale si possano avere pronunciamenti dissimili. Pertanto al discernimento del magistrato è lasciata la valutazione della pregiudizialità della questione sulla interpretazione e quando lo riterrà opportuno nell’ambito del normale procedimento potrà innescare un nuovo giudizio diretto alla soluzione della questione rinviando la causa ad una nuova udienza da espletarsi entro 120 giorni e contemporaneamente investirà l’ARAN del quesito contrattuale.

Quest’ultima è tenuta a convocare i sindacati firmatari di contratto per verificare la possibilità di sottoporre a modifica o interpretazione autentica la clausola contrattuale controversa.

L’accordo raggiunto ha efficacia retroattiva e vincolante .


La repressione della condotta antisindacale 

Coerentemente con l’avvenuta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico l’art. 63 D.Lgs. 165/2001 devolve al Giudice Ordinario. l’intera gamma delle controversie relative alla repressione della condotta antisindacale nei settori oggetto della privatizzazione.

Di qui il superamento del riparto di giurisdizione individuato dall’art. 28 dello Statuto dei lavoratori che fissava la competenza della  giurisdizione ordinaria per le condotte sindacali monoffensive , ossia lesive della sola posizione del sindacato , mentre per quelle plurioffensive attribuiva alla giurisdizione del Giudice Amministrativo o al Giudice Ordinario. la competenza a decidere a seconda che fosse richiesto o meno la rimozione dell’atto incriminato della condotta antisindacale .

Il presupposto di tale riparto nasceva proprio dalla volontà di non far ricadere sul Giudice ordinario. la facoltà di rimuovere atti propriamente amministrativi.

Ora, con la privatizzazione, posto che l’atto antisindacale anche del datore di lavoro pubblico assume la veste di atto privatistico di scorretta gestione del rapporto di lavoro, come tale è suscettibile di cognizione da parte del Giudice Ordinario anche qualora venga richiesta l’eliminazione dell’atto o dei presunti effetti conseguenti.