Roma, 27 marzo 2006                                                                                                                          
 

Gli  effetti delle Politiche governative sul lavoro pubblico, con il blocco delle assunzioni e la conseguente precarizzazione occupazionale, accompagnate  da un  susseguirsi di tagli dei trasferimenti finanziari, in particolare con l’ultima Legge finanziaria, hanno determinato una situazione assai grave in tutte le Pubbliche Amministrazioni e la necessità che il Sindacato metta in campo un ampia iniziativa di contrasto e riprogettazione contrattuale. 

La nuova politica occupazionale di cui c’è bisogno, come abbiamo sostenuto anche nel recente dibattito congressuale, deve essere incardinata su due sostanziali operazioni:  

  • definire un impianto legislativo che accompagni ed aiuti il processo di stabilizzazione, anche aprendo un ragionamento sulle regole dell’accesso alle Pubbliche  Amministrazioni;
  • mettere in campo una grande campagna di confronto con tutte le Amministrazioni per definirne la “missione” pubblica, contrattare la mappa dei servizi e delle prestazioni necessarie e, intorno a questo impianto condiviso, costruire i livelli di organico, i percorsi di graduale superamento del lavoro precario, la valorizzazione delle tante intelligenze e professionalità presenti nei nostri posti di lavoro.

Questo approccio è importante perché rimette al centro, anche in relazione ai vincoli di bilancio, i temi della riorganizzazione del servizio, della organizzazione del lavoro, esalta la nostra capacità negoziale e ne evidenzia, anche, la sua natura solidaristica.

Ma, ancor di più, ci permette di cambiare l’agenda del confronto oggi presente in molte amministrazioni. 

E’ del tutto evidente che laddove vengano sottoposte al Sindacato soluzioni emergenziali, di puro adattamento alle perduranti difficoltà finanziarie, ancor di più se accompagnate dalla disponibilità di stabilizzare pezzi di precarietà, si instaurerebbe per il Sindacato una condizione difensiva,  di svilimento e residualità della sua possibilità di costruire quel quadro organico di rilancio del servizio pubblico che, solo, è in grado di tenere insieme riconoscimento della “missione pubblica”, qualità ed effettività del servizio, difesa dei diritti sociali. 

E’ partendo da qui, dalla conquista di questo “progetto generale condiviso” che diventa più forte la nostra posizione anche nell’affrontare i vincoli di bilancio, la complessità delle politiche di stabilizzazione, le discussioni riguardanti la Organizzazione del lavoro e del servizio. 

Molti enti locali, a seguito delle disposizioni contenute nella recente legge finanziaria che impongono un forte contenimento delle spese per il personale, stanno prendendo in considerazione l’ipotesi d’esternalizzare i propri servizi. 

Tali disposizioni, contenute nel comma 198 e seguenti, riprendono precedenti indicazioni di risparmio sulle spese del personale, attraverso la dismissione di funzioni e l’utilizzo di soggetti esterni, già previste da numerose disposizioni legislative.  

In ragione di ciò è possibile che il sindacato si possa trovare a doversi confrontare su ipotesi d’affidamento a soggetti di diritto privato, appositamente costituiti, di servizi e funzioni oggi gestite direttamente dalle amministrazioni pubbliche; ciò  per realizzare risparmi che, come spesso l’esperienza insegna,  rimarranno per lo più sulla carta in quanto determineranno  soltanto un rientro dei costi sul piano contabile, mediante  lo spostamento da un capitolo all’altro delle voci di bilancio riferite al personale. 

Le conseguenze di questa indicazione della finanziaria 2006, se non governate per tempo, potrebbero comportare la trasformazione delle attività destinate al servizio pubblico, in attività nelle quali la logica dell’emergenza, l’incapacità di dare risposte organiche e lungimiranti, il prevalere di logiche condizionate dall’interesse privato e di impresa potrebbero condizionare fortemente l’esigibilità dei servizi, oggi disponibili per tutti i cittadini, con ciò introducendo un forte  rischio di ridimensionamento del ruolo e delle funzioni della pubblica amministrazione, soprattutto come garante di uno sviluppo di qualità, della coesione sociale e della tenuta dei diritti di cittadinanza. 

Per questi motivi, manifestiamo con forza la nostra  ferma opposizione e contrarietà alla logica di esternalizzazione dei servizi che viene proposta come automatico riflesso dei vincoli finanziari,  sia per  affermare l’esigenza di una più compiuta riflessione sulla missione della Amministrazione ( con la conseguente negoziazione delle ricadute organizzative ed occupazionali ), sia  per impedire  che attraverso la pratica del conferimento dei lavoratori, precari e non,   a società esterne all’amministrazione d’appartenenza possa affermarsi una strisciante deresponsabilizzazione  nella gestione dei servizi pubblici, contrabbandata come unico mezzo  possibile   per rendere fruibili le  attività ed i servizi (dai servizi sociali alle attività educativo-scolastiche, dalle finanze e i tributi financo  agli uffici del personale e tutte le altre attività di  rilevanza non economica). 

Per queste ragioni è necessario  che tutte le nostre Strutture aprano una fase di confronto, anche prima che altri ci costringano ad affrontare queste questioni,  rilanciando l’idea di un approccio complessivo sul ruolo e le funzioni della Amministrazione, le conseguenti esigenze, comprese quelle derivanti da eventuali  vincoli di bilancio,  utilizzando la contrattazione per ricercare  soluzioni in grado di soddisfare le esigenze organizzative e di  contenimento dei costi imposto dalla finanziaria, senza  accettare soluzioni che potrebbero  pregiudicare per il futuro la presenza pubblica in servizi di gran rilevanza per la collettività. 

Questa strada è anche la più efficace per  il mantenimento in servizio del personale precario che con questa finanziaria rischia di essere espulso, nonostante anni di lavoro che lo ha reso professionalmente indispensabile per garantire il corretto funzionamento delle istituzioni pubbliche. 

E’ del tutto evidente che andrà valutato il dato economico dell’esposizione contabile,  determinatasi a seguito delle disposizioni della finanziaria,  per quantificarne sia l’entità che  la conseguente modalità di rientro, ma la nostra impostazione non può che incentrarsi   nel rivendicare la possibilità di utilizzare  strumenti normativi e contrattuali per conquistare  soluzioni alternative al ricorso alle esternalizzazioni. 

Ciò è praticabile mettendo in valore il progetto condiviso sulla missione della Amministrazione e, in tal modo, dando forza alla ricerca di diverse  economie di  gestione, limitando il ricorso alle  consulenze esterne ed agli esperti,  razionalizzando i costi utilizzando a tal proposito  lo strumento della gestione associata dei servizi, così come è stato fatto di recente nel  patto di Pistoia tra tutti gli Enti Locali della Provincia  per la gestione dei nidi e delle scuole materne, nonché per i servizi sociali alla persona.

In ogni caso la nostra posizione dovrà essere mirata a ridurre ogni pratica che comporti una destrutturazione del Servizio pubblico e a circoscrivere gli effetti di scelte non condivise chiedendo che venga sancito il carattere di temporaneità e reversibilità delle esternalizzazioni, con l’intesa di riaffrontare il tema della reinternalizzazione delle attività scorporate una volta superati gli effetti delle disposizioni di contenimento della spesa pubblica stabiliti con la finanziaria 2006, e con la garanzia del mantenimento del CCNL del Comparto di provenienza (così come previsto all’art.1 dei CCNL relativi al quadriennio 2002-2005), per i lavoratori coinvolti dalle riorganizzazioni,
nonché per i nuovi assunti. 

In aggiunta è evidente che la nostra riflessione collettiva dovrà prestare grande attenzione alla qualità ed alla tipologia delle scelte gestionali che possono essere fatte in tema di esternalizzazione di servizi e di funzioni, per evitare che, nonostante gli impegni conclamati, sia poi oltremodo difficile operare per il rientro dei servizi esternalizzati. 

La scheda allegata offre un primo approfondimento su quest’ultima problematica. 

Come ben si può arguire, la questione appare molto delicata e complessa ed il sindacato sarà chiamato ad un grande impegno nelle prossime settimane per evitare che l’emergenza finanziaria possa portare all’ incremento delle pratiche di esternalizzazione e, così, rappresentare il pretesto per avviare quel processo d’apertura al mercato privato del welfare sociale che comporterebbe un fortissimo ridimensionamento del ruolo e delle funzioni del sistema pubblico e una sensibile riduzione dei diritti oggi garantiti a tutti i cittadini dalla costituzione. 

Per questo motivo occorrerà vigilare attentamente su questi fenomeni aprendo un canale di comunicazione e  creando un intreccio organico tra territori, regionali  e Centro Nazionale sulle diverse esperienze,  con uno scambio d’informazioni permanente in grado di consentire a tutti una comune consapevolezza sulle scelte che si compiono e delle risposte che dovremo dare. 

Il Centro nazionale si farà carico di mettere in rete gli accordi che saranno raggiunti e le relative valutazioni, e tutte le informazioni che si riterranno utili al riguardo ( finanziaria, circolari, interpretazioni normative.) in maniera da fornire a tutti i compagni e compagne che operano nei territori strumenti di conoscenza utili ad affrontare in maniera appropriata quest’importante e difficile tema.

SCHEDA sulle FORME di GESTIONE

dei SERVIZI PUBBLICI LOCALI 

 

1.Mettere a fuoco con precisione l’attuale situazione relativa alle varie possibilità di forme di gestione dei servizi pubblici locali è operazione complessa. Ciò per almeno due ordini di motivi.

 Il primo è riferito al fatto che siamo in presenza di una produzione legislativa che ha avuto evoluzioni contraddittorie e, soprattutto, non ha a tutt’oggi caratteri di compiutezza. Infatti, il testo legislativo di riferimento è il Testo Unico degli Enti Locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), con le modifiche apportate dalla legge Finanziaria 2002 (n. 448/2001), dalla legge 24 novembre 2003 n. 326 e dalla legge Finanziaria 2004 (n. 350/2003). Esso prevede che per i servizi pubblici locali di rilevanza economica (art. 113 comma 5), ferme restando le singole discipline di settore, l’erogazione del servizio avvenga con conferimento a società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare, oppure a società e capitale misto pubblico – privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso una gara, oppure a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo e quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano ( il cosiddetto “in house providing”).

Per quanto riguarda i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, l’art. 113 bis del TUEL, d. leg.vo 18/8/2000 n. 267 prevede che essi siano gestiti con affidamento diretto a istituzioni, o ad aziende speciali e/o consorzi di Enti Pubblici, oppure a società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti pubblici pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano. Rimane salva la gestione in economia (diretta) per le modeste dimensioni  del servizio oppure quando le caratteristiche del sevizio  rendano inopportuno procedere all’affidamento ai soggetti sopra descritti; inoltre, per i servizi culturali e del tempo libero, è possibile affidare il servizio anche ad Associazioni e Fondazioni costituite o partecipate dagli Enti Locali. Ora, una prima incompiutezza, e, dunque, un vuoto legislativo proviene dalla sentenza n. 272 della corte Costituzionale del 27 luglio 2004, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 113 bis del decreto legislativo 267/2000 che regola la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica. Le motivazioni con la quale la Corte Costituzionale riconosce le ragioni della Regione Toscana che aveva sollevato tale questione meriterebbero una discussione più approfondita, che esula da questa nota: rimane comunque il fatto che la Corte ritiene illegittimo che il legislatore nazionale intervenga in materia di servizi privi di rilevanza economica e che essa possa invece essere disciplinata da fonte regionale ed anche locale.

 Il secondo elemento che contribuisce a rendere complesso il quadro è che continua a mancare una definizione precisa di cosa si debba intendere per servizi a rilevanza economica e servizi privi di rilevanza economica, allo stesso modo di ciò che succede in Europa dove volutamente non si ha intenzione, allo stato attuale, di precisare quali siano i servizi di interesse economico generale (SIEG) e quali siano i servizi di interesse generale (SIG). Questa lacuna, peraltro, lascia aperto il campo a diverse interpretazioni giuridiche: solo per fare un esempio, il TAR della Sardegna, con propria sentenza del 2 agosto 2005, è riuscito a definire servizio di rilevanza economica un’attività di natura socio – assistenziale quale la gestione di una comunità alloggio per minori e l’assistenza domiciliare in favore di persone anziane e/o svantaggiate.

2. Questa situazione di complessità e indeterminatezza del quadro legislativo si innesta in uno scenario nel quale i processi di esternalizzazione/privatizzazione sono sempre più consistenti anche nei nostri settori. Solo per citare un dato, basta far riferimento ad una ricerca campionaria promossa dal Ministro della Funzione Pubblica relativa a 1035 tra Amministrazioni pubbliche centrali, regionali e locali, dalla quale si evince che ben 998 di esse (su 1035), pari al 96,4% del totale, hanno proceduto ad esternalizzare almeno un servizio nel 2003 o negli anni immediatamente precedenti.

Non abbiamo bisogno di sottolineare come i processi di esternalizzazione abbiano generalmente contribuito a determinare una frantumazione del servizio pubblico, ad accentuare la precarizzazione del lavoro, la segmentazione contrattuale, la diminuzione dei diritti dei lavoratori, come testimonia da ultimo la ricerca che stiamo conducendo su questi temi con ARCI, ATTAC e Rete del Nuovo  Municipio, i cui primi risultati abbiamo presentato al nostro ultimo Congresso.

E’ facile prevedere che la nuova legge Finanziaria 2006 costituirà un ulteriore elemento di rafforzamento di queste tendenze. In specifico per quanto riguarda gli Enti Locali, l’effetto congiunto delle nuove norme per il rispetto del Patto di stabilità, che prevede un taglio per le province e i Comuni del 6,5 o dell’8% della spesa corrente 2006 rispetto alla media della spesa del triennio 2002-2004, a seconda del rispetto dei parametri relativi alla spesa media corrente pro-capite e della classe demografica d’appartenenza (vedi commi 138-150 legge Finanziaria 2006), assieme al taglio delle spese per il personale per il 2006 pari all’1% rispetto al 2004 (vedi commi 198-206 legge Finanziaria 2006) rischiano di determinare una potente spinta per il  ricorso a nuove esternalizzazioni e alla riduzione/precarizzazione del lavoro.

3. Di fronte a questo scenario, riteniamo possa essere di una qualche utilità, come ci viene sollecitato da diverse nostre strutture, fornire alcuni giudizi sintetici  ed elementi di analisi sulle varie forme di gestione dei servizi pubblici locali.

Per non appesantire troppo il ragionamento, ci riferiamo qui esclusivamente all’eventualità di esternalizzazioni di servizi privi di rilevanza economica, comprendendo in essi la grandissima parte dei servizi erogati direttamente dagli Enti locali, da quelli di natura amministrativa a quelli socio-assistenziali, dall’istruzione alla cultura (se del caso, torneremo, in un altro momento, sul tema dei servizi a rilevanza economica).

Tra le forme possibili di gestione esternalizzata dei servizi privi di rilevanza economica, riteniamo sia da escludere quella della costituzione di una società di capitali, anche nella versione dell’ “in house providing”. Ciò, in primo luogo, perché ci riferiamo ad attività che, per la loro natura, debbono essere sottratte alla logica del mercato e della concorrenza e quindi alla forma societaria che ne è espressione, e cioè la società di capitali regolata dalle norme di diritto privato.

Rimangono, dunque, disponibili nella nostra impostazione la scelta della costituzione di istituzioni o di aziende speciali ( o consorzi tra Enti, che sono assimilati alle aziende speciali). Tra queste possibilità va data priorità alla forma istituzione, in quanto essa è la tipologia di esternalizzazione meno spiccata. Infatti essa è organismo strumentale dell’Ente locale, dotato puramente di autonomia gestionale e non di personalità giuridica, tant’è che essa è disciplinata dallo Statuto e dai regolamenti dell’Ente locale da cui dipendono.

L’azienda speciale ( e i consorzi tra Enti) sono, invece, sostanzialmente enti pubblici, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio Statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale.

Ci sembra utile precisare che, in caso di costituzione di un’istituzione, le spese per trasferimenti correnti dall’Ente locale all’istituzione possono essere detratte dalle spese correnti dell’Ente locale ai fini del rispetto del Patto di stabilità ( vedi circolare 8 Ministero Economia e Finanze del 17 febbraio 2006 e Note interpretative dell’ANCI sulla Finanziaria 2006), così come non debbono essere conteggiate tra le spese di personale dell’Ente le spese sostenute direttamente dalle istituzioni relative al personale che è stato ad esse trasferito ( vedi sempre Note interpretative dell’ANCI sulla Finanziaria 2006).

 

APPENDICE 

Di seguito vi segnaliamo i siti dove potete trovare materiale legislativo e di documentazione cui abbiamo fatto riferimento nella scheda 

 

Legge Finanziaria 2006                                         http://www.fpcgil.it/ 

Decreto legislativo  18 agosto 2000 n. 267 con successive modificazioni                                                       dirittodeiservizipubblici.

Sentenza Corte Costituzionale n. 272   del 27 luglio 2004                                                                                                                                                 cortecostituzionale.it/

                                

Sentenza TAR Sardegna  del 2 agosto 2005                                                                                                                                                                dirittodeiservizipubblici.it/.

    

Circolare n.8 del 17 febbraio 2006   Ministero Economia e Finanze
                                                                          
www.rgs.mef.gov.it/

Note interpretative ANCI  Finanziaria 2006
                                                                         
http://www.anci.it/anci.cfm